2014年7月24日,國務院印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》,全國新一輪戶籍制度改革大幕拉開。
  2014年7月24日,國務院印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》,全國新一輪戶籍制度改革大幕拉開。中共中央總書記習近平在會議上指出,戶籍制度改革要“因地制宜地實行差異化落戶政策”。
  國家衛生計生委《中國流動人口發展報告2013》顯示:“2010年第六次人口普查時,新生代流動人口已經超過流動人口半數,總量達1.18億。全國流動人口動態監測數據顯示,2012年流動人口的平均年齡約為28歲,他們外出年齡更輕,流動距離更長,流動原因更趨多元,也更青睞大城市。在有意願落戶城市的新生代流動人口中,超過七成希望落戶大城市。”
  此番戶籍改革的目標,一是有序推進農業轉移人口市民化,二是基本建立新型戶籍制度。改革的實際進程究竟如何?《瞭望東方周刊》通過梳理我國大陸27個省會城市的最新落戶政策,試圖“測量”出各個城市設置落戶門檻的“尺寸”,並探究影響地方落戶政策的因素。
  高低落差

  ——全國省會城市落戶門檻排行榜

  在落戶門檻高低排行中,廣州位居第一
  《瞭望東方周刊》記者張琰  特約撰稿劉亞晴/上海報道
  戶口,被視為“中國第一證件”,一個人從出生到死亡,事事與之相關。新中國戶籍制度改革形成於計劃經濟時代,對國家推進工業化進程、調控人口流動作用巨大,但在經濟與體制的雙重轉軌下,這一制度的消極影響也越來越明顯。過去30年,我國對戶籍制度多次改革,但改革的速度與公眾期盼仍有不小的距離。
  2014年7月24日,國務院印發《關於進一步推進戶籍制度改革的意見》,全國新一輪戶籍制度改革大幕拉開。中共中央總書記習近平在會議上指出,戶籍制度改革要“因地制宜地實行差異化落戶政策”。
  根據國家統計局《2013年國民經濟和社會發展統計公報》,全國人戶分離的人口為2.89億,其中流動人口為2.45億。而國家衛生計生委《中國流動人口發展報告2013》顯示:“2010年第六次人口普查時,新生代流動人口已經超過流動人口半數,總量達1.18億。全國流動人口動態監測數據顯示,2012年流動人口的平均年齡約為28歲,他們外出年齡更輕,流動距離更長,流動原因更趨多元,也更青睞大城市。在有意願落戶城市的新生代流動人口中,超過七成希望落戶大城市。”
  此番戶籍改革的目標,一是有序推進農業轉移人口市民化,二是基本建立新型戶籍制度。改革的實際進程究竟如何?《瞭望東方周刊》通過梳理全國27個省會城市的最新落戶政策,試圖“測量”出各個城市設置落戶門檻的“尺寸”,並探究影響地方落戶政策的因素。
  省會中廣州、杭州、西安落戶門檻最高
  過去30年,從中央到地方,新出台的實質性城市落戶政策並不少,開闢了多條城市落戶渠道,並放寬了某些渠道的落戶條件,如新生兒可隨母或父落戶、購房落戶,城市落戶從以指標控製為主轉向以準入條件控製為主,在某些大城市以居住證代替暫住證並將居住證與常住戶口接軌等。
  尤其是近幾年,地方版的戶籍新政不斷出台,各地差別化的落戶政策相繼落地,呈現出地區差異。
  一般而言,城市落戶渠道分為投資、就業、家庭團聚、特殊貢獻和其他渠道等。由於家庭團聚、特殊貢獻和其他渠道,在各地落戶政策的差別不大,且涉及人數較少,因此本刊在分析各地落戶政策上,重點只關註前兩個渠道:投資和就業。
  所謂的投資落戶,是指通過在戶口遷入地投資一定的額度來獲取當地常住戶口。這一形式最早出現在20世紀80年代末的安徽,當時安徽省某地方政府出台了出售城市戶口的政策,隨後在湖北、河南和江蘇等地的小城鎮也推出了這種戶口政策。
  此後又出現了一種介於常住戶口與居住證之間的過渡性戶口,即藍印戶口。上世紀90年代,藍印戶口在全國各地的中小城市大規模盛行,上海和深圳兩個特大城市也分別於1994年和1996年推出了此類政策。雖然藍印戶口持有者可以享受部分戶口所在地的居民權利,但在教育、社會福利等方面仍與戶籍人口存在著較大差別。
  1998年,《國務院批轉公安部關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題意見的通知》(以下簡稱《通知》)中明確提出,“在城市投資、興辦實業、購買商品房的公民及隨其共同居住的直系親屬,凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源,已居住一定年限並符合當地政府有關規定的,可准予在該城市落戶”。《通知》出台後各地均按照當地情況制定了投資、納稅、購買商品房達到一定金額可以取得當地常住戶口的政策。
  投資落戶渠道反映出的是地方政府對於資金、資源的爭取。
  所謂就業落戶,則按照學歷和工作技能的要求,分為人才引進和普通就業兩類。其中人才引進類落戶對於申請者有較高的學歷要求,一般由當地人事部門受理,而普通就業落戶更側重於在工作資歷和技能方面對申請者進行篩選,其手續一般由當地公安機關受理。
  就業落戶渠道反映出地方政府對於技術和人才的爭奪。
  復旦大學社會發展與公共政策學院曾對我國主要城市的落戶門檻作了數據分析,根據評價指標的測算,對這些城市的落戶門檻高低作出排名。
  在這個評價體系內,省會城市落戶門檻從高到低的前十名城市依次是:廣州、杭州、西安、濟南、南京、南寧、海口、福州、成都、武漢。(註:因拉薩沒有相關數據,在排名中未體現)。
  從排名來看,落戶門檻高的省會城市一般是綜合實力強、落戶需求大、經濟發展較好的一線城市;從地域分佈來看,落戶門檻高的省會城市主要位於東部地區;落戶門檻低的城市則相對集中在中西部地區。
  這表明,在自然環境、地理區位以及政治、經濟發展水平等多重因素作用下,各城市設置落戶門檻時呈現出較大差別,經濟發展水平高低與落戶門檻高低似乎成正比,同時流動人口比例越高的城市,落戶準入條件也會越高。
  調整落戶政策“曲線救市”
  雖然城市落戶政策呈現多元化趨勢,但各地的政策焦點,仍然無一例外地指向了財富和人才。
  戶籍管理權限由中央下放到地方,因此地方政府在設置落戶條件時,目標必然是“吸引實現轄區經濟增長所需的生產要素”。
  以投資落戶的渠道為例,在一些城市,購房是可以落戶的,但購房落戶的具體要求,各地政策不盡相同。
  從各地最新的落戶政策看,對購房面積或金額要求最低的是中部城市鄭州——所購房屋建築面積不小於56平方米即可以遷入兩人戶口;緊隨其後的是西寧和南京,都要求購房面積不小於60平方米;對購房面積要求最高的是西部城市昆明,主城區及呈貢縣購房120平方米以上才可申請本人、配偶和未成年子女落戶。
  而南昌、太原、長沙等中部城市對於購房落戶則沒有面積或金額的要求,只要擁有一套產權房屋,就可以辦理本人及共同生活的直系親屬落戶手續。
  落戶政策中不涉及購房的省會城市只有一個——西安。
  事實上,落戶政策的制定會受到諸多因素影響,比如房地產市場。
  2011年2月21日,河北省石家莊市政府公佈了限購措施,3天后,石家莊市公安局就公佈進一步放寬戶籍的政策,規定“只要在石家莊市區或縣(市)城區合法經營、依法納稅六個月以上;連續繳納養老保險六個月以上;連續務工六個月以上的省內人員都可以辦理落戶手續。”這與一年前出台的“市區連續工作並繳納基本養老保險費五年以上”落戶政策相比,門檻大幅度降低。這一“史上最低落戶門檻”也被解讀為政府“曲線救市”的表現之一。
  這種調整落戶政策“曲線救市”的做法,在2014年更為突出。
  4月1日,南昌市出台的《關於進一步深化戶籍制度改革的實施意見》正式實施,新規定顯示,在南昌投資30萬元以上購買非住宅物業,就可申請落戶。
  5月29日,海口市政府常務會議也通過了《關於促進房地產市場健康發展的實施意見》,放寬海南省戶籍購房者在海口購房落戶政策:購單套房面積120平方米以上可落戶5人。
  另據媒體報道,截至目前,廣東省及杭州、寧波、無錫、常州、鄭州、沈陽等共16個城市進行了政策微調,其中,以長三角地區鬆綁城市最為集中,且大部分為三四線城市。
  投資落戶:省會中蘭州門檻高
  對於實際投資和納稅落戶,各城市設定的標準差距更大,從10萬元到300萬元不等。
  落戶門檻排行第二位的杭州,在投資落戶方面要求也很高,對於鼓勵類項目的企業每投資100萬元人民幣,可辦理1名專職人員落戶;總投資額在500萬元人民幣以上的,企業主要負責人、隨遷配偶及未成年子女可落戶。
  同樣是100萬元投資門檻的省會城市,還有南京、石家莊和呼和浩特。
  西部城市蘭州的投資落戶門檻是省會城市中最高的,在該市投資300萬元以上並繳納稅費的投資者,可在經營場所所在地落戶。
  投資落戶門檻為50萬元及以上的省會城市有福州、昆明、哈爾濱、烏魯木齊。其餘城市多為50萬元以下。
  廣州、海口等城市在投資落戶上沒有開口子。
  海口在2004年曾發佈了“投資和購房辦理入戶暫行辦法”,對可落戶的投資領域作了詳細規定,如投資福利、公益、教育、高新技術等領域,投資額在人民幣50萬元,即可辦理2人入戶;投資基礎設施建設、開發性農業、工業項目,50萬元可辦理1人入戶;投資旅游業,150萬元的可辦理1人入戶。
  但該政策連同購房入戶政策一起在2010年12月被叫停。2014年6月1日,海口市又重新啟動了新的階段性購房入戶政策,而投資入戶政策沒有重啟。
  此外,在個體工商戶通過納稅落戶方面,各地方政策差別並不明顯。
  門檻要求最低的是西部城市西寧,僅需當年納稅5000元或三年累計納稅10000元以上、在該市擁有合法固定住所,即可為本人、無工作配偶、未婚子女落戶。
  濟南規定,當年納稅30000元或三年累計納稅50000元以上,且擁有固定住所、按時繳納養老保險費的投資者,可為自己及配偶、未成年子女落戶。
  南京則要求連續兩年每年納稅10000元以上,可為本人、配偶、未婚子女落戶。
  武漢的要求是,1998年7月1日後,三年內累計納稅額達到30萬元且在武漢市有自己的住房,可申報2人的戶口。
  放寬要求吸引人才
  除了投資落戶,就業也是落戶的主要渠道。無論是普通就業還是人才引進,對學歷、專業等要求降低,表明各地希望以落戶政策來吸引更多年輕的人才和勞動力。
  2014年6月12日,武漢市人社局宣佈,從7月1日起,武漢將進一步放寬就業創業高校畢業生的落戶限制,年齡放寬,要求降低。只要具備本科學歷、35周歲以內,研究生學歷、40周歲以內,提供學歷學位、勞動合同、一年社保繳納證明以及住所證明,就可在武漢市落戶。
  此外,最新版的廣州市引進人才入戶辦法也進一步調低學歷門檻——具有普通高等教育本科以上學歷並有學士以上學位,或具有經教育部認證的國(境)外學士以上學位,或具有本科以上學歷且具有相關專業中級以上專業技術資格或執業資格等,均可落戶。
  同時,本科以上學歷、高級工、艱苦工種人員夫婦雙方只要一方滿足入戶條件,即可入戶。對比此前需要夫妻雙方均滿足條件才能入戶,簡化許多。
  入戶年齡限制也有所放寬,中職、高級工入戶年齡放寬到35歲,碩士落戶年齡從35歲放寬到40歲,博士則進一步放寬到45歲。大部分科技、金融等高學歷的外來人口,在廣州工作後想落戶,基本都可以走引進人才之路。
  而杭州2014年的就業落戶政策規定,落戶人需具有全日制普通高校本科以上學歷(45歲以下),具有中級以上專業技術職稱,或全日制普通高校緊缺專業的大專學歷;應屆碩士研究生可先落戶後就業。此外,浙江本省高校非在職的應屆畢業生(未婚、30歲以下)也可落戶。
  近幾年,山東省濟南市的人才引進落戶門檻也在不斷降低。早在2007年,濟南就曾頒佈實施《普通大中專院校畢業生接收落戶實施細則》,明確大專、中專學歷畢業生,只要在濟南落實就業單位並與單位簽訂勞動合同,按時繳納養老保險,聘用期達到規定期限,就可辦理接收手續。
  2009年,濟南市公安局又出台規定,降低畢業生落戶的門檻,取消了專科畢業生落戶和專科學歷職工調動落戶均必須工作滿三年的限制。2014年,濟南還將進一步放寬引進人才的落戶條件。
  從各地就業落戶的政策來看,石家莊、武漢、南昌、昆明、太原等地要求本科學歷,長春、成都、哈爾濱等地需要大專學歷,沈陽、南寧、烏魯木齊、鄭州、銀川、呼和浩特、貴陽等地則只需中專以上學歷。
  省會城市中只有廣州實行積分制
  在落戶門檻從高到低的排行中,廣州位居第一。
  這一排名與其超大城市的身份相符,也與其流動人口數量最多有關。根據廣東省公安廳統計,廣東現有流動人口近3000萬,居全國第一。其中約70%為外省流入,95%以上集中於珠三角地區。
  流動人口同樣有入戶需求。中山大學社會發展研究所曾做過廣東農民工調研報告,在受訪的農民工中,97%打算留在廣東繼續工作和生活。為了滿足流動人口的落戶需求,2010年11月,廣州市政府批准了《廣州市農民工及非本市十城區居民戶口的城鎮戶籍人員積分制入戶辦法實施細則》,標志著廣州市積分制入戶正式實施。
  根據當時的《細則》規定,申請入戶人員積滿85分可提出入戶申請。積分體系共12項指標,包括文化程度、參加社保、社會貢獻、住房、投資納稅等。文化程度上,大學本科可得80分,技師或事業單位工勤技術崗位二級、中級職稱可得60分;參加社保五個險種每個險種每滿一年積1分;參加獻血、義工、慈善捐贈等社會服務等也可得分。農民工及非廣州市十城區居民戶口的城鎮戶籍人員,均可按積分制入戶政策執行。
  廣州積分制落戶政策實行以來,進行了多批次積分排名,每次的入圍分數均在130分左右。而積分入戶實行固定指標,每年為3000個。
  2014年,廣州積分落戶再出新政,《廣州市戶口遷入管理辦法實施細則》於8月1日正式實施。新版細則規定,積分入戶申請人只需具備八個條件,同時根據五項積分計算,滿60分即可申請本地戶口。
  60分,看起來落戶門檻降低了,但是拿到60分是否就能順利落戶?
  申請人拼的不再單純是積分,而是社保繳費年限。有關負責人指出,考慮到積分制入戶政策的初衷,是為長期在廣州市有穩定工作但學歷、技能水平尚未達到遷入管理規定所設定條件的人員打開一條落戶通道,故調整了入戶排序原則,將原來以分數高低排序,改為達到規定分數後,以累計繳納社保時間先後排序。
  此外,原先的積分入戶政策中,要求積分入戶申請者最高年齡不超過55歲,對長期在廣州奉獻打拼、年齡偏大的外來者予以了最大限度的包容性。而新的《廣州市積分入戶管理辦法》則明確要求:申請人最高年齡不超過45歲。此舉意在引進和吸收符合廣州城市長遠發展、年富力強的優秀人才。
  而其他途徑如購房和納稅等都成為積分內容。如在廣州市有產權住房,可以加20分;納稅申請方面,三年內在廣州市依法繳納個人所得稅累計達到10萬元或以上也可以加20分。
  除了積分入戶,想要直接落戶廣州,可以通過應屆畢業生落戶和人才引進兩個就業渠道。通過投資也可入戶,需滿足三個條件:在本市有合法住所;連續居住、就業(創業)和繳納社會保險的年限達到三年;在本市三年內累計繳納個人所得稅達到10萬元。
  上海積分制:滿意與不滿意

  有78.8%的本地戶籍居民認為,作為戶籍政策標準,“有一技之長比學歷更重要”
  《瞭望東方周刊》記者張琰/上海報道
  2002年,上海率先實行居住證制度,居住證伴隨外來人口十餘年。
  2013年,上海對持有上海市居住證的“新上海人”打開了落戶大門——居住證積分入戶制度啟動。當年7月1日,《上海市居住證管理辦法》實施,居住證積分時代正式到來。
  事實上,近十年來,上海外來常住人口增長迅速,目前外來常住人口總數量居全國城市之首,外來常住人口的密度與比重均居全國之首。
  上海市政府這樣解讀《上海市居住證管理辦法》實施宗旨:探索特大型城市人口管理之路,為來滬人員提供透明的、可預期的未來和盡可能好的公共服務,幫助他們更好地融入上海。
  根據這一辦法,持居住證的人可根據國家和上海市規定,享受子女教育、社會保險、證照辦理、住房、基本公共衛生、計劃生育等公共服務待遇。達到標準積分120分的居住證持有者,所享待遇與上海戶籍居民基本相同。
  居住證積分入戶制度實行一年多,對於積分制細則卻一直爭議不斷。近期,上海社會科學院社會學所做了兩項相關的問卷調查,一份是關於“完善居住證積分制的民意基礎”,另一份是“上海非戶籍人口的戶籍心態”。通過1500個問卷樣本分析,瞭解市民對現行居住證積分制的看法,以及非戶籍人口如何看待戶籍政策等問題。
  “唯學歷論”
  根據居住證積分落戶辦法規定,積分指標體系由基礎指標、加分指標、減分指標和一票否決指標組成。
  基礎指標包含年齡、教育背景、專業技術職稱和技能等級、在本市工作及繳納職工社會保險年限等指標。
  其中占分值最高的是教育背景。持證人按照國家教育行政主管部門規定取得的被國家認可的國內外學歷學位,可獲得積分。積分標準從低到高依次為:大專(高職)學歷,積50分;大學本科學歷,積60分;大學本科學歷和學士學位,積90分;碩士研究生學歷學位,積100分;博士研究生學歷學位,積110分。
  而在專業技術職稱和技能等級指標中,取得技能類國家職業資格一級或高級專業技術職務任職資格可獲最高分值,140分;取得其他專業技術職務任職資格證書、專業技術類職業資格證書和技能類國家職業資格證書且專業、工種與所聘崗位相符,可獲得積分,從15分到100分不等。
  就目前的居住證積分指標體系來看,年限的起步分值只有3分,技術技能起步分為15分,學歷起步分值50分。學歷具有很高的權重,應屆本科畢業生或擁有本科學歷和學士學位的非戶籍人口,基本上都能達到享受準市民待遇的積分標準。
  而那些沒有高學歷但已為上海服務多年,有一定專業技能的普通勞動者,他們可能獲得的積分則比較低。比如,一名在上海工作20年的普通技術工人,他能獲得的分數基本上就是3分×20年+15分(或30分)=75分(或90分),遠遠達不到120分的標準分值。
  在問卷調查中,對於這一政策取向有異議。調查者中有78.8%的本地戶籍居民認為,作為戶籍政策標準,“有一技之長比學歷更重要”,而不同意者為21.1%。這說明,本地戶籍居民認為,上海吸納外來人口的標準不應該“唯學歷論”。
  同時,上海一直以來實行的都是“控制人口,但不控制人才”的城市人口發展戰略。從目前的居住證積分制管理辦法來看,本科學歷者基本上被視為上海城市發展歡迎的人才,而根據上述問卷調查結果,80.9%的戶籍人口贊同“將本科學歷作為上海人才引進的標準,但這個標準太低了”。這說明在本地人心目中,本科學歷者不宜等同於上海需要的人才。
  獲益差別
  問卷還調查了本地戶籍人口對普通勞務工作者的態度。普通勞務工作者包括家政護工、環衛工人、快遞員、保安、保潔員等,以及無照的自雇業者,如沒有營業執照的個體戶、流動商販等。
  調查發現,61%的本地戶籍居民認為上海人的日常生活離不開普通勞務工作者,46.3%的人認為普通勞務工作者對上海的經濟發展有利,而認為他們影響社會穩定的比例僅為7%,認為他們增加了上海的財政負擔的比例只有2.3%。
  由此可見,提供勞務的普通體力勞動者對上海的積極影響遠大於消極影響,他們對上海的貢獻也得到了本地戶籍居民的普遍認同。
  但這部分人在目前的居住證積分制度中卻處於不利位置。比如,對他們來說最有價值的“在本市工作及繳納職工社會保險年限”、“就業於特定的公共服務領域”和“工作並居住在遠郊重點區域”這三項以年限積分的指標,分值的獲得都有限,每滿一年只有2分到4分,且都要滿5年後才開始計入總分。
  因此,未來居住證積分制應不應該考慮如何在學歷之外製訂更多元、有效的評價標準,尤其加強對勞務工作人員類的規定標準的探索,是值得研究的。
  非戶籍人口對戶籍政策滿意度分化較大
  問卷對上海非戶籍人口的戶籍心態做了專項調查,通過對城市非戶籍人員有關戶籍政策、戶籍改革以及落戶意願等戶籍心態的研究,以當事人的角度對戶籍制度改革提供了民間版本的另一種解讀。
  對上海戶籍政策的總體滿意度方面,35.60%的非戶籍人口表示“一般”,“比較滿意”的約為28.48%,“比較不滿意”的27.24%,“非常不滿意”的占5.58%。
  總體來看,對於現行戶籍政策持滿意態度、中立態度和不滿意態度的上海非戶籍人口幾乎各占1/3,說明這一群體對於戶籍政策的滿意度呈現出較大的分化。
  誰最想取得上海戶口
  此外,問卷還區分了不同年齡段的非戶籍人口對取得上海戶口的意願強弱。
  數據顯示,31〜45歲的非戶籍人口取得上海戶口的意願最強烈,比例達66.92%;30歲以下的人群次之,比例超過半數,達到56.58%;而比例最低的年齡組是45歲以上的人群,他們願意放棄家鄉戶籍與土地等利益而獲得上海戶口的比例為42.11%。
  負責項目調研的上海社科院社會學所助理研究員朱志燕分析,產生這種差異的原因非常複雜,而非戶籍人口子女就學是其中不可忽視的原因之一。
  朱志燕深入訪談的資料顯示,決定上海非戶籍人員產生落戶意願的諸多原因中,最為重要的因素之一就是子女就學。雖然目前上海對於非戶籍人員子女義務教育已全面開放,隨遷子女可進入公立小學就讀,但與戶籍人口相比,非戶籍人口子女就學在現實中仍存在困難。
  而與其他年齡段的非戶籍人口相比,31〜45歲的非戶籍人口,其子女基本都在適齡就學範圍,因此,這部分人群取得上海戶口的迫切性較其他年齡段的人群更為強烈。
  一個戶口政府需要支付多少錢
  一個戶籍人口,北京市政府一年需要為其支付的基本公共服務成本為:下限22769元,上限34769元
  《瞭望東方周刊》記者張琰/上海報道
  與戶籍狀態捆綁的市民待遇,如何在自由遷徙、財政困境和基本公共服務不均衡之間獲得一個制度化的“最優解”,一直是中國城市化進程中公共治理的難題之一。從改革初期的“暫住證”到近兩年實施的“積分制”,圍繞著戶籍制度改革的放寬進城居住限制、外來人口市民化,在過去30年城市化進程中進行了多次探索。
  在城市戶籍改革權限下放、落戶決定權在中央確定的分類原則下各自決策、公共服務成本主要由地方支付的大背景下,如何才能更好地推進建立新型戶籍制度,實現有序轉移中的落戶?
  復旦大學社會發展與公共政策學院教授張力曾做過相關研究。根據本地戶籍人口與非戶籍人口在享受市民待遇上的差別及公共財政需要負擔的市民待遇,量化出全國不同區域、不同經濟發展水平的45個城市自由落戶的財政成本。
  政府提供的基本公共服務包括:義務教育、基本醫療保險、城鎮居民社會養老保險、最低生活保障、廉租房租金等五項。
  根據2012年度各地的基本公共服務開支,一個人在某地落戶,政府需要支付的基本公共服務成本從3555元到34769元,兩者相差近10倍。
  排名最高的是北京,一個戶籍人口,北京市政府一年需要為其支付的基本公共服務成本為:下限22769元,上限34769元。這一數據遠遠高於其他城市。
  排名第二的是深圳,深圳市政府需要為一個戶籍人口一年支付14300〜16814元;上海緊隨其後,為11940〜23325元。此後是天津、杭州、蘇州等城市,支付成本低於一萬元的是排名第八位的哈爾濱,最低的是西寧,為3555元。
  從上述數據中不難看出,城市落戶控制最嚴的上海、北京和深圳,基本公共服務成本水平也最高;落戶門檻較低的城市,基本公共服務成本水平排名也相對靠後。
  自由落戶意味著政府要花更多的錢
  《瞭望東方周刊》:什麼是落戶成本?
  張力:一個人落戶某地,該地方政府就要承諾給予其相應的市民待遇,享有相應的公共服務的權利,落戶成本就是指政府提供這些公共服務需要支付的費用。
  自由落戶意味著政府要對公共服務進行更多的投入,要花更多的錢。
  《瞭望東方周刊》:落戶成本的高低與哪些因素有關?
  張力:落戶成本與經濟發展水平之間的相關性基本符合預期,成本高的城市多數位於經濟總體發達的東部地區,低的城市大多屬於相對落後的中西部地區。
  跟城市落戶的難易程度相較,落戶控制最嚴的上海、北京和深圳,基本公共服務成本水平也最高;落戶門檻較低的城市,基本公共服務成本水平排名也相對靠後。
  此外,落戶成本和流動人口也有關,但主要取決的不是流動人口數量,而是流動人口的結構。因為,如果外來人口是就業人口,政府並不需要出錢為其支付公共服務,這部分費用是由其本人和單位共同承擔的。只有當外來人口是非就業人口(失業者、老人或小孩)時,就需要公共財政來負擔了。
  因此,對一個城市而言,只簡單考慮外來人口總量,而忽視外來人口結構,就會低估自由落戶的資金缺口。
  《瞭望東方周刊》:大部分流動人口應該都是勞動力吧?
  張力:不能這樣說。現階段是不能自由落戶,因此城市的外來人口是以勞動力為主,而一旦實現自由落戶,或者落戶門檻降低,就不能保證進來的都是勞動力人口了,他們很可能會拖家帶口。
  比如,2003年,鄭州市曾經大幅度降低落戶門檻,實施之初就引發了大批外來人口投親靠友落戶,人數高達10萬,其中18歲以下的學齡兒童超過50%。造成了當地公共服務資源的供求矛盾急速加劇,半年後該政策不得不取消。
  形成落戶門檻有多種因素
  《瞭望東方周刊》:什麼因素造成地方政府設置不同的落戶門檻?
  張力:影響落戶門檻的因素很多,其中背後有一個關鍵的問題是,中央政府和地方政府財權和事權的分配問題。這涉及中國的財政制度,1994年開始實行分稅制,財權事權不匹配,提供基本民生服務的這一塊大部分都得由地方政府來負擔。
  在這種情況下,給一個外來人口落戶,意味著地方政府就要多一份負擔、多一份財政支出。因此,地方政府不得不設置落戶門檻和落戶人數,限制外來人口涌入。除非地方政府覺得,外來人口創造的財富大於落戶成本,才願意給他落戶。
  關於戶籍改革,很多人都喊要公平,這些大道理很容易理解,但實際問題是,地方政府的錢從哪裡來?如果落戶成本完全由中央出錢,地方政府設置落戶門檻的意願就會減弱。
  還有一個不容忽視的因素,就是大城市,特別是特大城市的人口承載能力。有的特大城市人口壓力已經很大,難以再消化吸收新增人口,很難再擴大人口規模。此外,由於一些特大城市的功能定位還有待完善,人口只進不出的現象還比較突出。嚴格控制特大城市的人口規模,有現實的必要性。
  《瞭望東方周刊》:怎麼才能讓政府主動在外來人口落戶上多花錢?
  張力:這就涉及一個老生常談的問題——政府職能的轉變。西方國家政府的職能基本上是提供公共服務和城市管理,但在中國,地方政府什麼都要做,發展經濟、基礎設施建設、民生服務等,需要花錢的地方很多,在某方面花得多,一些地方就要投入少。
  另外,對地方當政領導而言,是解決一個戶籍在政績考核中更重要,還是上一個經濟建設項目更重要?目前在政績考核中是沒有關於戶籍方面的考核的,地方政府或者政府領導也就沒有動力去做,除非有利益驅動,比如能增加當地稅收或引進人才。
  最大的障礙在於利益不一致
  《瞭望東方周刊》:落戶門檻就是戶籍改革的障礙嗎?
  張力:不能這麼說。這要看你認為戶籍改革的目標是什麼。如果說戶籍改革的目標是自由落戶,對落戶不設任何限制的話,有落戶門檻就說明沒有實現自由落戶,從這一點說,落戶門檻是戶籍改革障礙的一個體現。但其實,戶籍改革最大的障礙在於政府的利益跟民眾的利益是不一致的。
  現在戶籍改革的方向是,盡可能向外來人口開放一些公共服務,但是開放公共服務也是有條件的,比如居住證滿一年可以享受某些服務,交社保三年又可以享受更多一些,是階梯式的。改革的邏輯是把享受的服務和個人的付出掛鉤。
  《瞭望東方周刊》:是不是越來越多的城市會實行積分制落戶?
  張力:應該是肯定的。積分制落戶就像高考,通過打分來評價落戶條件,但不是說分數夠了就可以落戶,每年還有名額的限制。就像高考錄取分數線一樣,要按照名額來劃定每年的落戶積分線。所以不管用哪一種落戶制度,落戶門檻肯定是要設置的,只不過形式上會有變化。
  打分體系是能反映政府偏好的。政府是想讓更多的高學歷人才進來,還是想讓更多的有錢人來,或者是更年輕的人來,都會在積分體系中體現出來。但這一指標體系是否與民眾的想法一致,這又是另外一回事了。
編輯:SN146
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